上海外灘陳毅廣場發(fā)生的跨年踩踏事故，令人悲痛。在悼念逝去生命的同時,我們有必要對城市大型活動的安全規(guī)劃、現(xiàn)場控制以及風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行反思,以避免事故的再次發(fā)生。

反思之一 是偶然還是必然

　　    據(jù)新華社報(bào)道,考慮到往年人流量眾多等問題,外灘取消了跨年活動,外灘的安保措施進(jìn)而降為(黃浦)區(qū)級管理。

　　    但截至2014年12月31日20時30分,外灘的人流量已接近2013年燈光秀時的規(guī)模,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期。

　　    根據(jù)事先部署,上海相關(guān)部門已組織了超過平時相當(dāng)多的警力到場,后來又增派了500多警力。但是,由于人流量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期,警力的配置受限于此時的龐大客流,加大了人流疏散的難度。至23時30分前后,陳毅廣場和清水平臺的人流產(chǎn)生對沖,有人摔倒,造成了踩踏事件的發(fā)生。

　　    2015年1月剛面市的《政府風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)社會中的應(yīng)急管理升級與社會治理轉(zhuǎn)型》作者、中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞對記者表示,外灘踩踏事故是風(fēng)險(xiǎn)社會中偶然的必然事件,并且是可以避免的危機(jī)。

　　    他認(rèn)為,在此次事件中,有關(guān)部門顯然過于強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)和民眾的滿意度,而并未把公共安全放在首位。如果能把公共安全放在首位并在風(fēng)險(xiǎn)管理中加權(quán),則能更好地預(yù)防和處置此類事故。

　　    “這是風(fēng)險(xiǎn)社會的治理理念的平衡,即在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和必要安全管控的選擇方面,既要有所側(cè)重,又要統(tǒng)籌平衡。”唐鈞說。

反思之二 為何未做好人流預(yù)估

        事實(shí)上,外灘人流的預(yù)警在2014年國慶已有過統(tǒng)計(jì)。上海外灘名列假期熱門景點(diǎn)榜首,國慶期間現(xiàn)場已被“擠爆”。

　　    唐鈞表示,這種預(yù)警應(yīng)該足以引起屬地管理方的高度重視,從而把擁擠、踩踏等由于人群密集而易引發(fā)的集群突發(fā)事故列為高危風(fēng)險(xiǎn),在社會風(fēng)險(xiǎn)評估時提前做好這方面的預(yù)防。

　　    唐鈞告訴記者,特大型城市已經(jīng)逐步引入了大量高新科技的技防設(shè)施,有可以測算人群密度的熱感攝像,有可以顯示擁堵程度的高清指示牌等。但在此次外灘踩踏事故中,未對上下樓梯的人流方向做好充分的預(yù)測,導(dǎo)致了悲劇的產(chǎn)生。

　　    也正由于此,公共安全的現(xiàn)場風(fēng)險(xiǎn)防控亟需制度化的保障和高素質(zhì)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

        唐鈞認(rèn)為,一方面是通過風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)治理的制度化約束,強(qiáng)行對可能導(dǎo)致公共安全的顯性問題,如對拋撒傳單,表演點(diǎn)、銷售點(diǎn)、極佳觀景點(diǎn)等易導(dǎo)致人群停滯的系列節(jié)點(diǎn),提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、制定預(yù)案并通過演習(xí)修正。另一方面還需要培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)團(tuán)隊(duì),能夠在第一現(xiàn)場、第一時間作出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)研判和決策處置,例如及時應(yīng)用欄桿、車輛甚至手拉手組成人墻來截?cái)嗳肆鳌＿@種現(xiàn)場“第一反應(yīng)人”的及時應(yīng)對,對于公共安全至關(guān)重要。

反思之三 風(fēng)險(xiǎn)管理如何做到位

　      諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主托馬斯·C·謝林在他的《微觀動機(jī)與宏觀行為》一書中指出,當(dāng)人群到達(dá)一定數(shù)量后,秩序就消失了,這種消失并非是道德、素質(zhì)所造成的,而是正常的人與人之間的互動反應(yīng)帶來的。

　　    因此,公共安全不能苛求群眾的理性自救,而是要用好精細(xì)化和人性化的風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　    唐鈞表示,在現(xiàn)場的突發(fā)環(huán)境中,群眾是盲目和非理性的,不能指望通過教授群眾的自保和逃命攻略來降低損失,更重要的是屬地管理方的風(fēng)險(xiǎn)管理,通過精細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)管理全面排查高危風(fēng)險(xiǎn),及時做好主要節(jié)點(diǎn)的防護(hù),通過人性化的風(fēng)險(xiǎn)管理來適應(yīng)現(xiàn)場群眾的非理性和盲目。

　　    例如,現(xiàn)在的監(jiān)測設(shè)備完全可以提供人流量的變化,也就是說,管理部門是可以根據(jù)監(jiān)測設(shè)備來對人流進(jìn)行有效管理的。如果人流密度過大超過預(yù)定閾值,要立即進(jìn)行區(qū)域分割管理,并進(jìn)行必要的管控。

　　    又如,可以預(yù)先設(shè)計(jì)出人流循環(huán)規(guī)劃,人群在從眾效應(yīng)下很難自我修正行為,而需要強(qiáng)行的外來干預(yù)。人流規(guī)劃圖則首要是解決人流的暢通無阻和順勢循環(huán),這意味著每一股人流的前面應(yīng)該是安全和開放的,不至于出現(xiàn)堵塞現(xiàn)象。

　　    唐鈞認(rèn)為,轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險(xiǎn)社會到來,使得社會風(fēng)險(xiǎn)往往“厚積薄發(fā)”。如果能掌握風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律,就可以預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)和提前防范,一方面通過風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控在最大程度上規(guī)避“內(nèi)生型”風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)和制度層面的薄弱所帶來的損失,另一方面通過風(fēng)險(xiǎn)外防抵御“外生型”風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和由于極少數(shù)民眾的失誤而導(dǎo)致的惡劣后果。風(fēng)險(xiǎn)防治將是2015年社會治理的重要任務(wù)。

反思之四 協(xié)同配合如何落實(shí)

        北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎對記者提出這樣一個問題:上海的城市規(guī)劃、城市管理、大型節(jié)事經(jīng)驗(yàn)、市民素質(zhì)、技術(shù)裝備,各種影響節(jié)事安全的因素和條件不可謂不好,但為何還會出問題?吳必虎認(rèn)為,主要原因是多部門協(xié)同不夠造成的。

　　    吳必虎表示,交通部門和交管部門是人群集散、空間移動、流量管控的關(guān)鍵部門。任何大型節(jié)事的舉辦,既要考慮到人群的進(jìn)入,也要考慮活動結(jié)束后人群的疏散。類似外灘觀燈這類開敞型活動,人群本身一直保持流動性,需要設(shè)計(jì)隔離式網(wǎng)格管理體系,這時候交通部門的任務(wù)就轉(zhuǎn)移到了管理部門。為了配合人流的進(jìn)出,地鐵、公交、出租汽車、社會車輛、VIP車輛等的交通管控就需要提前做好規(guī)劃,并通過宣傳部門廣泛告知受眾出行參考。

　　    通訊、信息技術(shù)部門在大型活動中應(yīng)該納入整個協(xié)同體系并需作出直接響應(yīng)。類似外灘這種活動中心區(qū)域和人流集中趨向地點(diǎn),現(xiàn)場設(shè)置高分辨率攝像頭,并在各大進(jìn)入通道入口處豎立大幅顯示屏,向擬進(jìn)入的其他人群公布擁擠狀況,防止更多人員的進(jìn)入。移動技術(shù)部門需要將現(xiàn)場人群手機(jī)信號大數(shù)據(jù)瞬時信息轉(zhuǎn)告政府相關(guān)部門,以便于交通、警方、旅游、市政等部門決策,一旦超過預(yù)定密度閾值,需要立即啟動相應(yīng)的應(yīng)急方案。

　　    “所有涉事部門都要及時、快速發(fā)布信息,不要企圖掩蓋事實(shí)、躲避責(zé)任。及時、真實(shí)、適當(dāng)?shù)男畔l(fā)布內(nèi)容及形式,可以有效防止災(zāi)難發(fā)生、減輕災(zāi)難引致的后果。”吳必虎說。

　　    在吳必虎眼里,這些事情很多部門都已經(jīng)做了,有的做得還不錯,可為什么災(zāi)難還是來了?原因就在于缺乏整合、缺少協(xié)同。

　　    吳必虎認(rèn)為,大型活動的安全不能依靠人治,最好的辦法是制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。凡是重大、大型活動,都要有一套成文的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、法律要求,并且有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)者,通過認(rèn)真的實(shí)施,加上嚴(yán)肅的事后追責(zé),把控住風(fēng)險(xiǎn)。